Isabelle GAYE - Avocat spécialiste en Droit rural et Entreprises agricoles

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Droit de préemption de la SAFER et caractère personnel de la vente

ACTUALITÉS – AOÛT 2018

 

SAFER – DROIT DE PREMPTION – EXCEPTIONS – CARACTERE PERSONNEL DE LA VENTE – INCOMPATIBILITÉ – PORTAGE FONCIER – BAIL RURAL CESSIBLE

Deux décisions de préemption récentes opérées par la SAFER Bretagne ont suscité ces derniers jours de vifs émois sur le réseau professionnel Linkedin.

La SAFER Bretagne aurait en effet usé de son droit de préemption à l’occasion de deux ventes intervenues au profit de la Société coopérative d’intérêt collectif TERRAFINE.

Cette Coopérative a été fondée pour apporter un soutien aux agriculteurs en situation de fragilité économique.

Son site Internet expose qu’elle œuvre dans le cadre de l’économie sociale et solidaire en proposant aux exploitants agricoles aux prises avec des difficultés économiques, d’acquérir une partie de leur foncier puis de leur louer ledit foncier, dans le cadre d’un bail rural cessible.

Le site explique que l’exploitant retrouve ainsi une capacité de financement par un apport de trésorerie immédiat et voit son exploitation sécurisée grâce à la longue durée du bail cessible, dont la durée impérative minimale est fixée à 18 ans par la Loi (cf. art L 418-2, alinéa 1er du Code rural et de la pêche maritime).

La préemption exercée à l’occasion de deux ventes par la SAFER Bretagne, a mis à mal le montage de TERRAFINE destiné pourtant à soutenir deux exploitants agricoles en difficulté.

L’émoi a été d’autant plus vif, qu’il semble que ces deux préemptions auraient été réalisées pour le compte d’une seule et même personne, élue à la tête de la Chambre d’Agriculture des Côtes d’Armor.

Le co-fondateur de TERRAFINE s’est insurgé dans un billet publié sur le réseau professionnel précité en appelant de ses vœux la mobilisation de ses contacts les plus « courageux ».

Ce vibrant appel, est une occasion d’exposer sommairement l’étendue du droit de préemption détenu par les Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), sociétés investies d’une mission d’intérêt général (I), pour ensuite réfléchir aux pistes juridiques, grâce au commentaire d’un arrêt rendu par la 3ème chambre civile de la Cour de cassation le 06 octobre 2016 (pourvoi n° 14-29.217), de nature à prévenir une utilisation du droit de préemption qui aboutirait à aller à l’encontre de l’intérêt d’exploitants agricoles en situation de fragilité, ce qui est évidemment incompatible avec les missions des SAFER (II).

 

………

 

I – Exposé en forme de rappel sommaire, de l’objet et du champ d’application du droit de préemption des SAFER :

Diverses conditions entourent le droit de préemption exercée par la SAFER pour son propre compte.

Les voici succinctement exposées :

  • Les conditions relatives à son habilitation administrative ce qui nécessite de vérifier le contenu du décret conférant le droit de préemption, son étendue, la superficie minimale des terrains susceptibles de préemption, ainsi que la durée de son application ;

 

  • Les conditions relatives à la nature de l’acte :

Aliénations à titre onéreux (vente quelle que soit sa forme, apport en société, cession de la totalité des droits sociaux ayant pour objet l’installation de l’agriculteur, vente en viager si celle-ci n’est pas servie sous forme de prestations de services personnels, vente avec faculté de rachat, aliénation de la nue-propriété ou de l’usufruit dans certaines conditions définies à l’article L 143-1alinéa 5 du Code rural et de la Pêche maritime),

Mutations à titre gratuit portant sur les biens immobiliers à usage agricole et sur les biens mobiliers qui leur sont attachés et ou les terrains nus à vocation agricole, la nue-propriété ou l’usufruit de ses biens et les parts ou actions de sociétés ayant pour objet principal l’exploitation de la propriété agricole avec l’exception néanmoins des mutations entre vifs dans le cadre familial (article L 143-16 alinéa 1er, 1° à 4° Code rural et de la pêche maritime : ascendants et descendants, collatéraux jusqu’au sixième degré, entre époux ou partenaire d’un pacte civil de solidarité, entre une personne et les descendants de son conjoint ou de son partenaire d’un PACS, ou entre ces descendants) ;

 

  • Les conditions relatives à la nature à la destination du bien : toujours en vertu de l’article L 143-1 du Code rural et de la pêche maritime, les biens soumis au droit de préemption sont les biens immobiliers à usage agricole et des biens mobiliers qui leur sont attachés, les terrains nus à vocation agricole, situés dans une zone où la SAFER est habilitée à exercer ses prérogatives.

Très brièvement on rappellera que sont concernés au titre des biens immobiliers à usage agricole, tous les immeubles non bâtis affectés au jour de la vente à l’exercice d’une activité agricole au sens de l’article L 311-1 du Code rural et de la pêche maritime, sans autre considération pour le classement urbanistique des biens concernés, à la différence des terrains nus à vocation agricole pour lesquels les critères de détermination de cette vocation sont précisés par la loi et résultent essentiellement des documents d’urbanisme (terrain situé dans une zone agricole protégée définie par l’article L 112-2 du Code rural et de la pêche maritime ou à l’intérieur d’un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains de l’article L 113-16 du code de l’urbanisme ou encore dans une zone agricole ou une zone naturelle et forestière délimitée par un document d’urbanisme).

 

Deux autres conditions du droit de préemption méritent de s’y attarder plus particulièrement.

Il s’agit de la condition tenant d’une part, au but poursuivi par la SAFER et de celle d’autre part, tenant à la qualité du bénéficiaire de l’aliénation.

 

  •   Sur la condition de l’objectif assigné au droit de préemption : on évoque un droit de préemption « finalisé » (Voir étude SAFER « Dictionnaire permanent », paragraphe n°67)

L’article L 143-2 du code rural et de la pêche maritime procède à une énumération des 9 objectifs assignés au droit de préemption :

 1°) L’installation, la réinstallation ou le maintien des agriculteurs,

2°) La consolidation d’exploitations afin de permettre à celles-ci d’atteindre une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles et l’amélioration de la répartition parcellaire des exploitations existantes,

3°) La préservation de l’équilibre des exploitations lorsqu’il est compromis par l’emprise de travaux d’intérêt public,

4°) La sauvegarde du caractère familial de l’exploitation,

5°) La lutte contre la spéculation foncière,

6°) La conservation d’exploitations viables existantes lorsqu’elle est compromise par la cession séparée des terres et de bâtiments d’habitation d’exploitation,

7°) La mise en valeur et la protection de la forêt ainsi que l’amélioration des structures sylvicoles dans le cadre des conventions passées préalablement avec l’État,

8°) La protection de l’environnement (« droit de préemption environnemental »),

9°) La protection et la mise en valeur des espaces agricoles, naturels et péri-urbains (dans cette hypothèse le droit de préemption est exercé pour le compte du département).

Ces objectifs doivent fonder la motivation de la décision de préemption de la SAFER et si cette motivation ne se rattache à aucun d’entre eux, la décision est illégale et encourt la nullité.

Le droit de préemption de la SAFER constitue pour elle une prérogative d’ordre public qu’elle est libre d’exercer ou pas.

 

  • En ce qui concerne la condition relative à la qualité du bénéficiaire de l’aliénation, diverses exceptions au droit de préemption sont énumérées par l’article L 143-4 du Code rural et de la pêche maritime prévues et notamment :

 

  • Les cessions « familiales » consenties à des parents ou alliés jusqu’au quatrième degré inclus font obstacle au droit de préemption des SAFER (art. L 143-4, 3° du Code rural et de la pêche maritime),
  • Les actes réalisés entre indivisaires fondés sur les articles 815-14,815-15 et 883 du Code civil,
  • Les acquisitions (sous certaines conditions tenant à l’acquéreur et au bien – voir l’article R 143-3 du CRPM,) par les salariés agricoles, les aides familiaux et les associés d’exploitation en vue de leur installation (art. L 143-4, 4° du CRPM),
  • Les preneurs évincés et les agriculteurs expropriés (art. L 143-4, 4°), avec des conditions cependant tenant au type d’éviction (reprise pour exploiter mais pas résiliation pour défaut de paiement des fermages par exemple) et au bien quant à son caractère et sa superficie (voir l’article précitée R 143-3 du Code rural et de la pêche maritime);
  • Les acquisitions de la nue-propriété d’un bien par ses usufruitiers et celles de l’usufruit d’un bien par ses nus-propriétaires (art. L 143-4, 8°).

La loi prévoit également que le droit de préemption de la SAFER peut dans certaines conditions être primé par d’autres droits de préemption.

C’est le cas par exemple, du droit de priorité accordée aux fermiers et métayers en place dès lors que ceux-ci exploitent le bien objet du droit de préemption depuis au moins trois ans (cf. art. L 143-6 du Code rural et de la pêche maritime).

Pour que ce droit de priorité puisse jouer, il convient que le preneur en place remplisse les conditions personnelles prévues par le statut du fermage à l’article L 412-5 du Code rural et de la pêche maritime.

Il ne doit pas être propriétaire de parcelles d’une superficie supérieure à trois fois le seuil mentionné à l’article L312-1 du Code rural et de la pêche maritime.

Il doit également être en règle avec le contrôle des structures sous peine de voir la SAFER faire prononcer la nullité du bail dont le titulaire n’a pas obtenu l’autorisation d’exploiter ou n’a pas présenté de demande d’autorisation dans le délai imparti par le préfet, action judiciaire qui relève de la compétence du Tribunal paritaire des baux ruraux (art. L 331-6 du Code rural et de la pêche maritime).

Ces divers rappels du régime juridique du droit de préemption de la SAFER étaient destinés à poser les éléments utiles au commentaire d’un arrêt rendu il y a près de deux ans par la 3ème Chambre civile de la Cour de cassation, dont le contenu pourrait semble-t-il servir de piste de réflexion pour les futurs projets de la Coopérative TERRAFINE.

……..

 

II – L’exception du droit de préemption de la SAFER du fait du caractère personnel de la vente :

La 3ème Chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt du 6 octobre 2016, semble en effet avoir développé une autre exception au droit de préemption de la SAFER tenant à la personne de l’acquéreur.

Les termes de cet arrêt sont intéressants parce qu’ils pourraient marquer plus généralement une nouvelle exception au droit de préemption de la SAFER lorsque la vente revêt un caractère personnel essentiel, de sorte que la SAFER ne pourrait pas substituer l’acquéreur évincé.

Pour la compréhension de l’arrêt, rappelons qu’aux termes de l’article L 143-4 du Code rural et de la pêche maritime qui définit les actes qui ne peuvent faire l’objet d’une préemption par la SAFER, figure au 2° « les aliénations moyennant rente viagère servie pour totalité ou pour l’essentiel sous forme de prestation de services personnels ».

Ce caractère personnel de la vente évoqué dans le cadre d’une rente viagère avec prestation de services personnels, ne pourrait-il pas être généralisé ?

C’est ce qu’a eu à connaître la Cour de cassation dans cette affaire :

Mesdames X avaient par acte du 22 octobre 2008 vendu un terrain à Monsieur Y. qu’elles connaissaient de longue date et avec lequel elles entretenaient une relation de confiance.

Le compromis de vente réservait aux venderesses la jouissance d’une partie du terrain vendu (1000 m2) à déterminer avec l’acquéreur.

En contrepartie de cette condition particulière à la vente, les venderesses s’engageaient au profit de l’acquéreur à entretenir la totalité du bien vendu durant une période de 5 ans.

Par acte du 22 décembre 2008, la SAFER de l’Ile-de-France exerça son droit de préemption.

Mmes X saisirent le Tribunal de Grande Instance compétent en annulation de la préemption, qu’elles obtinrent finalement devant la Cour d’Appel de Paris, par arrêt du 16 octobre 2014.

La SAFER de l’Ile-de-France se pourvut en cassation.

Elle faisait valoir tout d’abord que la Cour d’Appel avait violé l’article L 143-1 du Code rural et de la pêche maritime qui définit l’objet du droit de préemption, en considérant que l’exécution de cette condition particulière de la vente (réserve d’un droit d’usage au profit des vendeurs d’une partie du bien vendu) était incompatible avec le droit de préemption de la SAFER.

Ensuite, la SAFER de l’Ile-de-France appuyait sur le fait que les dérogations au droit de préemption définies notamment à l’article L 143-4 devaient être d’application stricte et qu’en statuant comme elle l’avait fait, la Cour d’Appel qui avait affirmé que le contrat de vente revêtait un caractère personnel incompatible avec le droit de préemption, avait de ce fait ajouté une dérogation à la loi et violé dès lors les articles L 143-1, L 143-4 et L 143-7 du Code rural et de la pêche maritime.

Aucun de ces arguments n’a trouvé grâce aux yeux de la Cour de cassation et celle-ci de les rejeter en un unique attendu rédigé en ces termes :

« Mais attendu, d’une part, qu’ayant relevé que les venderesses s’étaient réservé, pour la pratique du jardinage, la jouissance d’une parcelle de 1000 m² à déterminer avec l’acquéreur et qu’en contrepartie de cet usage, elles procéderaient à l’entretien du terrain entier, de sorte que le choix de la personne de l’acquéreur, confirmé par le montant modique du prix convenu, était essentiel à la bonne exécution de la convention, la cour d’appel a souverainement retenu que la vente revêtait un caractère personnel incompatible avec le droit de préemption des SAFER et en a exactement déduit que la déclaration de préemption était nulle ».

Autrement dit, la Cour de cassation semble admettre que si les conditions de la vente revêtent un caractère personnel que seul l’acquéreur serait en mesure d’exécuter, le droit de préemption de la SAFER serait exclu, la SAFER n’ayant pas la capacité de se substituer à l’acquéreur pressenti.

Le choix de la personne de l’acquéreur serait ainsi essentiel à l’exécution de la vente, de sorte que la SAFER, quand bien même la vente répondrait aux objectifs assignés à la SAFER et concernerait un bien défini à l’article L 143-1 du Code rural et de la pêche maritime, ne pourrait cependant pas exercer son droit de préemption.

Dans le cas qui nous occupe dont le Co-fondateur de la Coopérative TERRAFINE nous a donné à connaître, les termes de cet arrêt ne permettraient-ils pas d’opposer à la SAFER Bretagne la nullité de ses deux décisions de préemption au motif, que la vente qui devait intervenir entre les exploitants agricoles en difficulté et la Société coopérative d’intérêt collectif, revêtait un caractère personnel ?

Le choix de TERRAFINE en qualité d’acquéreur n’était-il pas une condition essentielle à la réalisation des deux ventes, puisque celle-ci s’engageait à louer les parcelles acquises aux vendeurs, au moyen d’un bail rural cessible et dès lors à préserver la continuité de leurs exploitations ?

La SAFER Bretagne ne pourrait pas arguer qu’elle pourrait en faire de même puisqu’il semble à la lecture du billet d’humeur publié par le dirigeant de TERRAFINE qu’elle aurait de surcroît communiqué sur l’identité de l’agriculteur favorisé.

Certes le détournement de pouvoir est très difficile à démontrer car on sait que les Juges du fond doivent seulement contrôler la légalité de l’action de la SAFER.

Ils n’en apprécient pas son opportunité (voir pour des décisions récentes relatives au pouvoir de rétrocession de la SAFER : Civ. 3ème, 17 mai 2018, pourvoi n° 17-17567 ; Civ. 3ème, 17 mars 2016, pourvoi n° 14-24601).

Ainsi, le fait que l’opération serve l’intérêt personnel d’un exploitant est insuffisant pour caractériser le détournement de pouvoir, dès lors que les objectifs légaux assignés à la SAFER ont été respectés (cf. Cass. Civ. 3ème, 19 juillet 1984 : Bull. civ. III, n° 149).

Il serait donc aléatoire d’invoquer la qualité de l’attributaire final de l’opération menée par la SAFER en l’espèce, à défaut d’éléments concrets.

 

La SAFER ne pourrait d’autant pas arguer de pouvoir agir comme TERRAFINE comptait le faire, puisque l’article L 142-4 du Code rural et de la pêche maritime lui interdit en principe de conserver la propriété des biens qu’elle acquiert, plus de 5 ans, ce qui serait donc incompatible avec la conclusions d’un bail cessible du fait de la durée.

Cette durée de détention s’applique aussi bien aux immeubles qu’aux droits sociaux.

Cette obligation de rétrocession à l’issue de 5 ans n’est cependant pas assortie de sanction (cf. Cass. 3ème civ. 15 mai 2008, n° 07-11.945 – RDR 2008, comm. 143, obs. S. Crevel).

 

Pour finir, ce nouveau motif d’exemption se comprendrait d’autant plus dans les cas précis des montages proposés par TERRAFINE, qu’ils ne sont pas éloignés du droit de préemption du preneur en place qui prime celui de la SAFER au cas d’exploitation depuis 3 ans, dès lors que c’est à l’exploitant propriétaire des terres, que la Coopérative acquéreur s’engage à louer les terres achetées.

Tout se passe dès lors comme si l’exploitant avait toujours exploité lesdites terres malgré la vente.

Une rédaction affinée des compromis de vente pour qualifier le caractère essentiel de la vente à TERRAFINE est une piste de travail à ne pas négliger pour l’avenir, si cela n’est pas déjà le cas.

Cet arrêt en tout cas semble être une piste de travail utile pour répondre aux vicissitudes du droit de préemption de la SAFER auxquelles s’est trouvée exposée TERRAFINE ces derniers jours.

 

…..

 

Telle était ma libre contribution inspirée d’un appel au courage posté par Monsieur Jean-Jacques GAUDICHE*, co-fondateur de la Coopérative TERRAFINE, au début de ce mois d’août 2018 sur le réseau Linkedin.

Ce billet incisif pouvait difficilement laisser de marbre son lecteur, malgré les fortes chaleurs estivales.

Ces dernières ont été propices au calfeutrage en milieu légèrement climatisé (!) et au travail de fourmi dans l’intérêt de la recherche et parce que le sort des agriculteurs en difficulté ne peut laisser personne indifférent.

 

Toulouse, le 09 août 2018

Isabelle GAYE

Avocat au Barreau de TOULOUSE

Spécialiste en Droit rural

 

 

 

*Avec son aimable lecture